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一刻钟便民生活圈建设探索与思考


发布时间: 2021-11-25

  随着经济的高速发展,我国城市建设取得了历史性成就,已向以人民为中心、重视生活品质的方向转型。如何提高城市居民生活品质,是当下急需探讨和解决的问题。

  党的十八大以来,习总书记提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念,重点强调要以人民为中心,合理安排生产、生活、生态空间,让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中首次提出,要求坚持共享发展的理念,打造方便快捷生活圈。住房和城乡建设部发布的《城市居住区规划设计标准》与自然资源部发布的《社区生活圈规划技术指南》(报批稿),相继提倡建设“社区生活圈”。早在2015年,上海就开始倡导实施15分钟生活圈建设,其做法逐渐被国内越来越多的城市追随采纳。

  近日,全国首批30个城市一刻钟便民生活圈试点地区名单出炉,全国范围内一刻钟便民生活圈建设由此拉开序幕。为了引领示范全国生活圈的建设工作,《城市一刻钟便民生活圈建设指南》中明确了便民生活圈建设的目标以及规划布局、业态配置、管理运营、服务创新等方面的要求。各试点城市认真落实文件要求,立足便民利民的目标,从加强顶层设计、开展全方位的提质增效行动等方面开展工作,将便民生活圈打造成为服务保障民生、推动便利消费、扩大就业范围的重要平台和载体。

  近年来,各地从生活圈建设导则、生活圈专项规划、配套政策与建设标准等方面开展规划引领行动加强顶层设计。

  各地聚焦服务要素的配置内容和建设标准制定建设导则,但侧重点和引导方式各不相同。上海、宁波等地从人的衣食住行全要素出发,针对住宅供应、就近就业、交通出行、社区服务、公共空间等方面,以规划标准和指引的方式制定导则。济南、鹤壁等地聚焦社区就业、医疗卫生、养老服务、教育、文体娱乐、商业便民、公共环境等公共服务要素的配置内容和建设标准引导,并结合新旧城区差异进行生活圈分类规划引导。西安在社区生活圈设计导则中初步探索了城市规划与社区管理融合的社区发展模式。沈阳综合考虑新老城区及各功能区之间的差异,根据生活圈的主导功能及服务人群特征分居住、办公、休闲等不同类型,提出“老旧小区补基本业态,重品质提升;新建居住区配基本业态,促品质提升;城乡接合部小区保基本业态,带品质提升”的方法分区分类进行建设引导。

  各地主要围绕生活圈范围划定和要素配置开展专项规划编制工作,但划定范围与划分标准不一。济南、兰州等地以中心城区为规划范围,划定了街道级生活圈布局方案并确定了生活圈服务核心的空间位置;以保障性基础公共服务设施为主要研究对象,制定街道和邻里(社区)两级生活圈服务要素建设标准。广州以全市域内居住空间为规划范围,划定生活圈布局方案,在制定设施配置标准之外还完善了社区中心的管控要求。沈阳市以中心城区为规划范围,围绕生活圈“怎么划定、怎么配、怎么建、怎么评”,编制覆盖全流程的生活圈专项规划,有效指导生活圈的规划建设。重庆围绕划好圈、定好位、布好点,编制便民生活圈规划,按照已建居住区实现便民生活圈全覆盖的目标,指导各区县编制好便民生活圈规划。

  在配套政策方面,北京出台《居住配套商业服务设施规划建设使用管理办法(试行)》,规定菜市场、综合超市、便利店等配套商业服务设施配置标准。重庆先后出台发展社区商业、完善公租房配套商业、加强菜市场改造和管理等6个文件,着力优化发展环境。沈阳出台了促进商业消费、稳定市场主体、建设双邻社区等近40项配套政策。

  各地围绕便利居民消费,从补齐设施短板、提升服务品质、创新服务能力等方面精准发力,打造一刻钟便民生活圈。

  在补齐设施短板方面,唐山制定了公共服务设施新建或改造提升计划,推动便民设施进社区。沈阳开展了早餐进社区、菜市场进社区和电商进社区行动补齐民生短板。黑河通过全力办好民生实事,逐步完善各项公共服务设施。怀化把老年人助餐服务作为重点民生实事推进,探索依托社区养老服务设施开展助餐服务模式。鹤壁以完善居住社区配套设施为着力点,打造社区综合便民服务体系。

  在提升服务品质方面,各地通过大力促进连锁经营提升服务品质。北京引进培育了东单菜市场、京客隆等一批品牌连锁企业。宁波培育了宁波攸品、优享家等一批新型社区商业品牌运营商。重庆引导发展了“一店多能”的品牌连锁店。河北、陕西、河南等地利用地方财政资金支持便利店品牌化连锁化发展,引导市场主体进社区。沈阳市开展商超提升行动、居民服务提质增效行动和品牌化连锁化行动渐进提升服务品质。此外,各地在菜市场改造提升上多措并举。北京、上海等地结合菜市场改造升级等项目,配备“针头线脑”“小修小补”类服务摊点,便利市民生活。南京在全面提升硬件设施建设水平的同时,注重保留城市的烟火气。天津、太原等地大力推动菜市场智慧化运营管理。

  在创新服务能力方面,各地注重一站式便民、智慧化服务、发展模式创新。苏州、南京、杭州、济南等地推广邻里中心模式,建设集商业、休闲、文化等功能于一体的便民生活中心。太原以创建智慧社区为着力点,推广智能测试系统、智能阻车系统、小区入户智能识别系统等提升智能化水平。北京、福建、贵州等地依托移动互联网搭建并发布“一刻钟便民生活圈”智慧服务平台,在便利市民查询消费基础上,动态监测各业态供给和消费情况,提升规划补建精准性。沈阳开展电商进社区行动,推动电商企业进驻城乡社区,结合社区新零售,开展自营店、加盟店、体验店、展示店等多形式O2O(线上到线下)线下体验店,多渠道丰富居民日常消费形式。天津积极推进“互联网+社区”服务模式。唐山尝试用文化和旅游浸润社区生活,在建设一刻钟便民生活圈过程中探索“景区+街区+社区”的发展模式。

  虽然各地围绕便民利民惠民目标积极推进一刻钟便民生活圈建设,但在理论方法、体系衔接、实施路径等方面尚未形成成熟的体系。理念层面,传统的以千人指标配置公共资源的方式忽略了人的属性与特殊需求,缺乏人文关怀。因此,生活圈规划需要紧扣以人民为中心的发展思想,响应全龄段人群的多元化需求,凸显关爱包容的内涵。体系层面,在将生活圈规划融入各级各类国土空间规划、统筹规划管理单元与空间治理单元以及将生活圈规划成果传导到法定规划保障实施等方面,各地开展了多元化的探索,但尚未有统一标准。实施层面,虽已形成广泛公众参与的共识,但在实施机制上仍不明晰。因此,生活圈规划需要建立多方协作、多路径实施机制,强化基层空间治理新格局。

  响应全年龄段多元化需求。生活圈规划不仅是资源均衡配置,更是以人为本地开展生活空间的组织。在建设过程中应着重关注人群构成,在补短板、保民生的基础上,满足不同年龄人群对品质生活的多元需求。以生活圈为着力点,探索“老有所依、壮有所用、幼有所育”的全龄友好城市建设,根据人群结构提供差异化的设计方案以响应居民全龄全时全新的多元需求,提升城市温度。探索建立老年友好型生活圈,加强公共设施的适老化改造,提升为老服务能力与水平,切实增强老年人的幸福感。以生活圈建设为契机,着力打造有风景、有文化、有时尚的青年友好型街区。让年轻人能够展现青春风采、有用武之地。在生活圈实施过程中践行儿童友好理念,扩大面向儿童的公共服务供给,让儿童享有公平、便利、安全的服务。

  上下有机融合分层衔接。生活圈规划应将自上而下的统筹设计与自下而上的传导反馈有机融合,融入各级各类国土空间规划的规划编制、管理和实施。在总体规划层面,注重全面统筹协调发展,结合不同区域的发展阶段与建设特点分类引导城镇和乡村生活圈发展目标和导向。在详细规划层面,通过拟合生活圈规划与控制性详细规划,将生活圈规划纳入依据控规制定的改造地块规划条件中,作为土地招拍挂的前置条件和土地出让合同的附件,在法定层面保障生活圈规划的实施。在专项规划层面,明确配置标准、功能要求、实施路径和保障措施,将生活圈专项规划成果用于支撑规划编制、土地出让和项目审批。

  凝聚多方主体共建合力。便民生活圈不止于规划建设,其重心在于空间治理。便民生活圈在实施过程中应构建共商、共绘、共建、共治、共评、共享的“六共”基层空间治理体系与多路径实施机制。建设社区规划制度,由社区规划师专职统筹生活圈治理和发展工作。实现专家、行业组织、社会企业、物业公司和居民全方位、全流程、多方式地参与生活圈建设、运营和管理。调动多元主体参与生活圈发展决策和治理,凝聚合力推进生活圈建设工作。

  沈阳市规划设计研究院有限公司董事长,博士,一级注册建筑师。中国城市规划协会常务理事、中国城市规划学会城市更新学术委员会委员、辽宁省城市规划协会副理事长、辽宁省土木建筑学会常务理事、辽宁省环境资源城乡建设研究会理事、辽宁省市场经济学会副会长;沈阳市第十四届政协委员、市政协环资委副主任;《城市规划学刊》《规划师》编委;东北大学、沈阳建筑大学兼职教授。曾获沈阳市“重点建设项目工作先进工作者”“五一劳动奖章”“劳动模范”“沈阳市优秀科技工作者”“享受政府特殊津贴人员”等荣誉。2016年被评为沈阳市“十大青年建筑师”、辽宁省“工程设计大师”。

  沈阳市规划设计研究院有限公司副总经理,教授级高级工程师。主要研究领域为城市规划、乡镇规划、多规合一、历史名城、城市更新和生活圈规划等。

  沈阳市规划设计研究院有限公司多规研究所所长、东北亚城市高质量发展研究院城乡规划分院总规划师。注册规划师、高级工程师。主要研究领域为沈阳市多规合一改革、工程建设项目审批制度改革、城乡规划、社区治理等。

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